BIROKRASI DAN PEMBANGUNAN POLITIK

Birokrasi dalam perbendaharaan abad ke 18 berasal dari kata bureau yang berarti meja tulis, yang mengacu kepada tempat di mana para pejabat bekerja. Kemudian ditambah sisipan cracy, dari kata yunani yang berarti aturan.birokrasi diartikan sebagai wewenang atau kekuasaan dalam berbagai departemen pemerintah dan cabang-cabangnya memperebutkan sesuatu untuk mereka sendiri sesama warga negara. Bureaucracy menunjuk pada prosedur-prosedur administrasi, menyangkut aspek institusional dan asosional. 

Adapun fungsi birokrasi adalah menyelenggarakan tugas yang ditentukan oleh konstitusi, menjalankan program pembangunan, pelayanan publik dan kebijakan pemerintah. 

Ada beberapa pandangan para ahli yang perlu dikemukakan dalam kaitannya dengan peranan birokrasi. Friederich Hegel, mengatakan bahwa birokrasi seharusnya melayani kepentingan umum, karena dalam kenyataannya birokrasi menguntungkan sekelompok orang/golongan. Birokrasi dapat menjembatani antara negara, yang merefleksikan kepentingan umum dengan civil society yang terdiri dari berbagai kepentingan khusus dalam masyarakat. Baron de Grimm, mengatakan adanya sebuah penyakit yang merusak birokrasi (bureaumania) yang bersifat infinitas, suatu institusi yang melakukan pengaturan terhadap suatu ketidakterbatasan wewenang dan ruang gerak di suatu negara. (1813 Vol 4) 

Max Weber memandang birokrasi harus rasional, berdasarkan konsepsi legal rasional, dengan ciri-ciri sebagai berikut: 

-          bersifat impersonal, mampu memisahkan antara pribadi dan kepentingan umum. 

-          Adanya hirarki (penjenjangan, tingkatan) jabatan yang jelas. 

-          Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas. 

-          Para pejabat diangkat berdasarkan kontrak. 

-          Memiliki kualifikasi profesional. 

-          Memiliki gaji berjenjang menurut kedudukan dan hirarki dan hak pensiun. 

-          Tunduk pada kontrol yang seragam dan sistem disipliner. 

Bekas negara jajahan seperti Indonesia, menggunakan warisan kolonial Belanda, birokrasi modern ala kolonial, menggunakan model indirect rule dengan menggunakan pangeh praja (unsur kerajaan). Birokrasi juga mengawasi, mengontrol dan mematai-matai masyarakat yang bersifat politik. Hal inilah pada jaman Orde baru disebut dengan political security approach. 

Disamping itu dalam kerangka legal rasional Weber kita administrasi publik birokrasi melalui karakteristik birokrasi sebagai berikut; (1) spesialisasi, peran administrasi dalam diferensiasi yang tinggi. (2) rekriutmen berdasarkan pada pengembangan dan kompetensi. (3) penempatan, transfer dan promosi berdasarkan kriteria yang universal. (4) administrasi pengambilan keputusan yang rasional yang ditentukan oleh hirarki, pertanggung jawaban dan disiplin yang tinggi. 

La Palombara mengatakan bahwa perubahan-perubahan besar yang terjadi di negara maju dan berkembang tidak lepas dari intervensi yang masif dari pemerintah. Hal ini didasarkan kepada argumentasi dasar bahwa pemerintah adalah sektor publik yang bertanggungjawab terhadap transformasi. Mengingat birokrasi itu lembaga yang profesional, tehnikal dan sumber daya enterpreneur yang dimilikinya dapat dijadikan sebagai media perubahan masyarakat. 

Birokrasi harus memiliki agenda setting yang langsung berkaitan dengan agenda perubahan negara dan modernitas. Birokrasi langsung berkaitan dengan berbagai bentuk pembangunan yang muncul dan sedang berlangsung. Merle juga mengembangkan tipologi berdasarkan pada hubungan birokrasi dengan kekuasaan politik dan menyarankan birokrasi dapat dikonstruksikan kedalam nilai-nilai modernitas. 

Birokrasi dapat berjalan efektif ketika ada sistem yang tidak terlalu plural, sementara dalam sistem yang plural, maka membutuhkan sistem politik yang lebih demokratis. 

Kita ingin mengetahui mengapa dan bagaimana bentuk tradisional dari dari modifikasi formal dari struktur administrasi dapat menjadi bentuk birokrasi modern dan berdampak kepada perencanaan nasional yang berdampak pada perubahan ekonomi, politik dan sosial. Eisenstadt menyarankan, sistem politik yang sudah berkembang membutuhkan kebijakan yang tersentralisasi. Hal ini didasarkan pada kenyataan bahwa yang bersifat sentral itu memiliki sifat negara yang berdaulat (nationhood) atau identifikasi nasional. Sebagaimana pula sejarah Jepang setelah restorasi meiji, Prussia pada abad 18 dan Itali dan Jerman pada abad ke 19 menggunakan birokrasi yang sentralistik, pengalaman negara-negara itu faktor utama dalam entitas nasional,regional, feodal dan lainnya. Kesemua menjadi contoh sejarah revolusi aparatur administrasi publik. 

  

Netralitas Birokrasi 

Bagaimanapun, bahwa birokrasi selalu berada dalam sistem politik. Setiap kebijakan memiliki implikasi yang signifikan kedalam perilaku administrasi dan kekuatan dan yang mempengaruhi kelompok kepentingan dalam masyarakat. Birokrasi di negara berkembang merupakan pusat kekuasaan, di mana sebagian besar keputusan utama dari pembangunan nasional disusun berdasarkan proses pembuatan aturan dan keputusan yang otoritatif yang merupakan aplikasi dari struktur kekuasaan. 

Untuk memahami peran politik dalam birokrasi, penting untuk dijelaskan juga bahwa arena birokrasi hampir selalu mereproduksi banyak konfliks politik, yang mengkarasteristik pengembangan sistem itu sendiri. Bila terjadi konfliks antara modern dengan tradisional, maka akan diatasi oleh birokrat. Dalam masyarakat berkembang seringkali terjadi kompetisi partai-partai politik, atau didominasi oleh partai tunggal, maka dapat diasumsikan bahwa (1) setting dari tujuan-tujuan pembangunan akan berbeda. (2) elite-elite politik yang berkompeten, akan menemukan aliansinya dengan birokrat. Terkadang di negara berkembang birokrat menjadi seperti pion dari kepentingan pemimpin politik. (hal 14) 

Hubungan yang erat birokrasi dengan pembangunan politik posisinya ada pada pusat struktur kekuasaan. Peran birokrasi harus netral, posisi netral yang bertanggungjawab itu diarahkan kepada fungsi birokrasi yang utama dalam mengimplementasikan program-program pembangunan. Meskipun dalam kerangka pembangunan politik, peran birokrasi terletak pada pembangunan dilakukan melalui kebijakan yang baik. 

Menurut kesimpulan Monstein Marx, netralitas yang bertanggungjawab berarti status posisi pelayanan masyarakat yang tinggi. Jika birokrasi berperan dalam ranah kepentingan publik, maka harus didasarkan pada dasar hukum dan status sosial dalam sistem. Untuk dapat merealisasikan fungsi netralitas itu, maka dapat diproteksi dengan birokrasi rasional yang profesional. (hal 15). 

Kekurangan Bakat Birokrasi 

Negara berkembang juga mengalami masalah skill birokrasi, seperti negara baru, India, diuntungkan dengan adanya keahlian kalangan administratur kelas satu. Di Afrika, di mana kebijakan pemerintahan kolonial, memrekrut sejumlah elite Afrika sebagai admonistrator dan penanggungjawab otoritas tertentu, di mana dengan posisi itu, mereka bisa memainkan peran dalam pembangunan sosial dan ekonomi. Sebagaimana, Kingsley mengamati, birokrat Afrika itu masih memiliki banyak keterbatasan. Sementara, sebagian kecil administrator level atas Nigeria dengan mendidikan umum dan tradisi mereka, dapat memainkan peran yang vital integrasi nasional mereka dalam negara. 

Dalam mengantisipasinya, maka dilakukan pelatihan administrasi publik yang membahas tentang jenis-jenis top level personnel. Sebagaimana ditemukan bahwa seperti di Pakistan banyak dipengaruhi oleh birokrasi pribumi, meskipun mereka telah lama di bawah administrasi kolonial Inggris dan Perancis, yang memiliki administratur yang berilmu pengetahuan, mekanistik dan egaliter. Model training yang diberikan kepada managemen publik administrasi untuk level puncak yaitu tentang masalah-masalah terkait dengan birokrasi, visi birokrat tentang masalah nasional, kapasitas untuk memenuhi peran vital sebagai penasehat kebijakan. Dengan pelatihan seperti itu, maka birokrat memiliki visi intelektual dan kemampuan untuk menstabilisasi peran dalam bidang pembangunan politik dan ekonomi.  Demikian juga berbagai teknik dalam pembangunan ekonomi, politik dan sebagainya. 

Lapambara menegaskan bahwa pembangunan yang demokratis membutuhkan pemisahan antara peran administrasi dengan politik. Spengler menambahkan bahwa pembangunan ekonomi tidak dapat dijalankan secara maksimum dan efisien jika dalam pelaksanaannya dilakukan secara bersama-sama yaitu publik dan privat. Secara ideologis, pembangunan birokrasi dalam wilayah tertentu dapat bersamaan dengan pertumbuhan kelas wirausaha privat. 

Membahas tentang pembangunan politik demokratis harus memiliki tujuan yang jelas. Birokrasi harus membatasi perannya dalam sasaran yang sistemik dan menyediakan kondisi obyektif. Birokrasi mengkonsentrasikan diri dalam sektor input transformasinya. 

Tuntutan-Tuntutan dan Birokrasi. 

Tuntutan birokrasi berangkat dari kebutuhan sistem politik yakni tentangkapasitas yang terkait dengan bagaimana organisasi dikembangkan. Dalam merespon tuntutan itu, maka alternatif diantaranya adalah struktur yang otoritatif ke dalam kebijakan-kebijakan pemerintah. Hasil dari tuntutan itu akan sangat menentukan apakah akan menggunakan sistem otoriter atau demokrasi. Meskipun dalam kenyataannya hal ini belum berhasil di negara-negara berkembang. 

Salah satu problemnya meminjam Dorsey adalah masih dalam kategori masyarakat informasi dan energi yang rendah. Dalam kenyataannya ada beberapa kendala dalam merealisasikannya, antara lain; (a) kreasi-kreasi yang terbatas, seperti di portugal. (b) kontrol terhadap berbagai tuntutan belum menyentuh ke pemerintah itu sendiri. Seperti di Uni Sovyet. (3) tuntutan itu dapat dilakukan dengan utilisasi terhadap keberadaan isntitusi dan penciptaan format yang baru.kapasitas birokrasi terkadang dipengaruhi oleh kapasitas sistem ekonominya. Tujuan kearah pembangunan politik demokrasi juga ditentukan oleh faktor perubahan-perubahan ekonomi. Tentang kaitan militer dan birokrasi ditentukan juga oleh aspek militer apabila sistemnya masih feodal. 

Analisis dan Perbandingan: 

Birokrasi dan Pembangunan Politik 

Berdasarkan pada konsepsi-konsepsi La Palambara  tersebut di atas, maka kita dapat mengambil beberapa kesimpulan sebagai berikut. Bahwa birokrasi merupakan lembaga yang memainkan peranan sangat penting dan menentukan dalam pelaksanaan birokrasi itu sendiri. Birokrasi berkaitan erat dengan pembangunan politik, juga berkaitan dengan perubahan ekonomi dan sosial didalamnya. 

Perkembangan birokrasi berkaitan dengan sistem politik yang digunakan. Aktor-aktor birokrasi sangat berperan dalam menjalankan misi birokrasi yakni melakukan pelayanan publik dengan sebaiknya. Konsepsi pembangunan politik di negara berkembang dimulai dan dirintis terutama oleh Pye. Pembangunan telah banyak dikonstruksikan dalam berbagai konsep atau teori oleh para teoritisi masalah pembangunan. Dalam perspektif pembangunan politik, Lucian W Pye merumuskan sepuluh aspek pembangunan yaitu; Sebagai prasyarat politik bagi pembangunan ekonomi, sebagai ciri khas kehidupan politik masyarakat industri, sebagai modernisasi  politik Nation Building,. sebagai administrasi dan hokum, sebagai mobilisasi dan partisipasi massa, sebagai pembinaan demokrasi, sebagai stabilitas dan perubahan teratur, sebagai mobilisasi dan kekuasaan, sebagai satu segi proses perubahan sosial yang multi dimensi.[1]  

Dengan begitu, peran negara bukan karena kepentingan sektor swasta, tetapi harus untuk kepentingan semua atau umum, menempatkan negara dalam kerangka masyarakat demokratis yang posisinya berbeda-beda itu.[2] Transformasi peran negara dalam mengembangkan otonomi negara diletakkan dalam kerangka agenda-agenda negara dan kemampuan negara dalam mengeksekusi kepentingan umum.[3] 

Menurut Miliband bahwa negara-negara kapitalis dewasa ini, menitiberatkan pada sektor publik di mana pemerintah memainkan peran pada sektor ekonomi kapitalis dengan jalan regulasi, koordinasi, perencanaan dan kontrol. Negara harus juga melayani sektor-sektor swasta, dan tanpa keterlibatan negara dalam memberikan kredit, subsidi dan lainnya. Intervensi negara dalam setiap aspek kehidupan ekonomi itu bukan hal baru dalam sejarah kapitalisme, model ini diterapkan pada misalnya Jerman, Jepang dan negara kapitalis lainnya. 

 Negara modern melalui pemerintahnya memperoleh kekuasaan melalui masyarakat (power through society), bukan mendapat kekuasaan di atas masyarakat (power over society). Dengan pemahaman seperti itu, maka masyarakat memiliki hak untuk menjalankan fungsi check and balances terhadap jalannya kekuasaan negara atau mandat yang diberikan masyarakat sejak awal negara didirikan. Negara yang lemah berpotensi melahirkan otoritarianisme. Fukuyama (2005) juga menjelaskan bahwa negara memerlukan kapasitas yang seoptimal mungkin dalam menyelenggarakan pemerintahan yang efektif. Hubungan antara masyarakat dengan negara diletakkan dalam kerangka advokasi hak-hak individu serta memperjuangkan akses kesejahteraan sosial bagi warga dan memperkuat habituasi demokrasi pada akar rumput. Dalam kaitan ini juga diperlukan relasi antara masyarakat, negara dan stakeholder (pasar). 

Pembenaran sektor negara menjadi mutlak diperlukan agar menghadirkan pelayanan publik yang memadai dan pemerintahan yang akuntabel. Kebijakan-kebijakan negara harus didorong agar melahirkan regulasi yang memihak kepada masyarakat dan peningkatan kapasitas mereka.[4] 

Pemerintah memiliki elite birokrasi sebagai aktor utama yang memainkan peranannya. Adalah fakta bahwa negara bukanlah sesuatu, tetapi negara itu memiliki sejumlah institusi yang mengatur realitas dan berinteraksi satu sama lain, hal ini disebut dengan system negara.berbagai kekuatan negara dapat berfungsi untuk mengembangkan sistem negara. Persepsi kita tentang pemerintahan dan negara adalah sesuatu yang bersamaan. Namun weber menegaskan bahwa ada perbedaan antara keduanya, kalau pemerintah dapat memonopoli legitimasi tentang misalnya territorial. Negara tidak dapat mengklaim apapun, tetapi belum tentu pemerintahan itu menunjukkan diri sebagai sesuatu yang kuat, karena dia juga harus mewakili suara negara. Karl Mannhein mengatakan aspek fundamental dari semua pemikiran birokrasi adalah bagaimana membawa masalah politik kedalam masalah administrasi. Aparatur negara seperti pegawai negeri tidak boleh memainkan peran sebagai aktor kekuasaan negara, tetapi dalam rezim yang lemah, pegawai negeri dalam birokrasi itu akan memainkan peranan dalam pengambilan keputusan. 

Dalam negara kapitalis, seringkali terjadi pelaku bisnis atau konglomerat memasuki dunia politik. Di Amerika Serikat, pengusaha adalah kelompok yang terbesar dalam kabinet antara 1889-1949, dengan total jumlah pengusaha yang menjadi anggota kabinet sebesar 60 persen. Meskipun pada masa presiden Eisenhower (1953-1961) mengalami penurunan. Sebagai contoh anggota kabinet Inggris (1886-1950) sepertiganya adalah pengusaha termasuk tiga perdana menteri, Bonar Law, Baldwin dan Chamberlain. Dominasi pengusaha juga dilakukan pada sector finansial dan perkreditan. Pengusaha inilah yang kemudian berkembang menjadi elite ekonomi dalam negara kapitalis. Dahrendoft mencatat bahwa kelas menengah mendominasi dalam rekruitmen kekuatan elite dalam kebanyakan negara-negara di Eropa saat ini, hanya terdiri dari 5 persen kalangan yang berpengaruh, perstasi dan mendapatan tinggi. 

Sementara, Max Weber mengungkapkan bahwa perkembangan birokrasi cenderung mengeliminasi kelas elite itu akibat sistem administrasi dan kewengangan mereka yang lebih baik serta factor kesejahteraan. Perkembangan ini menurut Weber merubah proses sosial dalam pelayanan negara, yang membawa serta masyarakat dalam kelas pekerja, yang umumnya dari kelas menengah ke bawah, kedalam posisi elite dalam sistem negara tersebut. Dalam perkembangan hal ini pun melahirkan kelas menengah professional, dimana diberbagai aspek kehidupan manusia laki dan perempuan dilahirkan dalam kelas subordinat yang berasal dari mayoritas penduduk. Mereka mengisi berbagai posisi sebagai administrasi, militer dan hakim yang mereka memiliki kesempatan berkompetisi dalam politik. Oleh karena itu, demokrasi, kesetaraan, mobilitas sosial, masyarakat tanpa kelas adalah fakta yang berkembang dalam negara-negara kapitalis. 

Dengan demikian dapat ditarik kesimpulan bahwa baik di negara-negara berkembang maupun negara-negara kapitalis pun, peranan birokrasi dan elit-elit didalamnya masih memainkan peranan kunci dalam pembangunan secara umum dan dalam pembangunan politik. Dan dengan kerangka seperti itu, maka dapat mengarah kepada sistem politik yang demokratis. 


[1] Kutipan teori Lucian W Pye, pembangunan politik, dalam makalah Sidratahta, negara dan pembangunan berkelanjutan, Institut Pembangunan Berkelanjutan, dalam bunga rampai Pembangunan Berkelanjutan, 2007 (sedang naik cetak). 

[2] Caporaso dan Levina, Op Cit 182-183 

[3] Ibid hal 191 

[4] Agus Widjojo dan Dimas Oky Nugroho, Draft Rekomendasi Buku Putih Konsolidasi Demokrasi Indonesia, Unsfir, Desember 2005 hal 4-5

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s